基本案情

　　【案例一】2017年初，為提高長江重點(diǎn)河段的防護(hù)能力，某省委省政府下發(fā)補(bǔ)助資金進(jìn)行專項(xiàng)治理。但截至2017年4月，該省A市領(lǐng)域內(nèi)的河段治理工程尚未開工，部分采砂企業(yè)也尚未撤離。經(jīng)查，A市水利局工程建設(shè)處處長李某、副處長馬某等人作為該項(xiàng)目的直接負(fù)責(zé)人，不作為、不擔(dān)當(dāng)，措施不力。該水利局副局長章某作為該項(xiàng)目的直接主管領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)該項(xiàng)目重要性認(rèn)識(shí)不到位，對(duì)該項(xiàng)目推進(jìn)過問較少。另外，該水利局局長田某、A市主管水利建設(shè)的副市長明某等人，對(duì)該項(xiàng)目重視不夠，聽之任之，也負(fù)有重要責(zé)任。

　　2017年7月，黨組織決定按照黨紀(jì)處分程序追究相關(guān)人員的責(zé)任。以上人員均為黨員。

　　【案例二】2016年5月，某省屬國有企業(yè)S集團(tuán)擬收購本地民營企業(yè)W公司，集團(tuán)黨組副書記、副總經(jīng)理柯某分管該并購事宜，集團(tuán)副總經(jīng)理葛某、發(fā)展改革部主任鄭某具體負(fù)責(zé)。6月，S集團(tuán)相關(guān)法務(wù)和財(cái)務(wù)部門發(fā)現(xiàn)W公司有巨大法律和財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，并報(bào)告葛某、鄭某知曉。之后，S集團(tuán)黨組書記、董事長楊某主持召開黨組會(huì)，在決策程序嚴(yán)重違規(guī)、議題材料嚴(yán)重缺失的情況下，黨組會(huì)盲目、草率決策，通過并作出并購重組W公司的決議。會(huì)上，葛某、鄭某的發(fā)言均未如實(shí)陳述法務(wù)、財(cái)務(wù)部門提示的重大風(fēng)險(xiǎn)。出席會(huì)議的6位黨組成員在表決及代為表決時(shí)，也未對(duì)決策程序、材料的完整齊備進(jìn)行審慎審查。該決策直接導(dǎo)致企業(yè)巨額虧損。

　　2017年6月，該省國資委黨組決定啟動(dòng)問責(zé)程序。以上人員均為中共黨員。

　　分歧意見

　　上述案件的焦點(diǎn)是如何區(qū)分相關(guān)人員的直接責(zé)任、主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

　　第一種意見認(rèn)為：案件一和案件二的責(zé)任區(qū)分的一致的，應(yīng)按照《黨紀(jì)處分條例》第三十八條區(qū)分違紀(jì)行為有關(guān)責(zé)任人員。

　　第二種意見認(rèn)為：案件一應(yīng)當(dāng)根據(jù)《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》（以下簡稱《黨紀(jì)處分條例》）第三十八條區(qū)分違紀(jì)行為有關(guān)責(zé)任人員，案件二應(yīng)當(dāng)根據(jù)《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》（以下簡稱《問責(zé)條例》）第五條分清問責(zé)對(duì)象。

　　評(píng)析意見

　　筆者同意第二種意見。《黨紀(jì)處分條例》與《問責(zé)條例》對(duì)相關(guān)責(zé)任人員的區(qū)分是不同的。

　　黨紀(jì)處分程序中的責(zé)任區(qū)分

　　案例一中，黨組織決定按照黨紀(jì)處分程序追究相關(guān)人員的黨紀(jì)責(zé)任，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《黨紀(jì)處分條例》第三十八條區(qū)分違紀(jì)行為有關(guān)責(zé)任人員。其中，直接責(zé)任者，是指在其職責(zé)范圍內(nèi)，不履行或者不正確履行自己的職責(zé)，對(duì)造成的損失或者后果起決定性作用的黨員或者黨員領(lǐng)導(dǎo)干部。主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任者，是指在其職責(zé)范圍內(nèi)，對(duì)直接主管的工作不履行或者不正確履行職責(zé)，對(duì)造成的損失或者后果負(fù)直接領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部。重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任者，是指在其職責(zé)范圍內(nèi)，對(duì)應(yīng)管的工作或者參與決定的工作不履行或者不正確履行職責(zé)，對(duì)造成的損失或者后果負(fù)次要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部。

　　本案中，A市水利局相關(guān)人員違反了黨的工作紀(jì)律，在推進(jìn)長江重點(diǎn)河段防護(hù)能力建設(shè)中，不負(fù)責(zé)任、疏于管理，構(gòu)成《黨紀(jì)處分條例》第一百一十三條規(guī)定的“在工作中不負(fù)責(zé)任或者疏于管理行為”。其中，A市水利局工程建設(shè)處處長李某、副處長馬某等人作為該項(xiàng)目的直接負(fù)責(zé)人，應(yīng)為直接責(zé)任者；水利局副局長章某作為該項(xiàng)目的直接主管領(lǐng)導(dǎo)，應(yīng)為主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任者；水利局局長田某、A市主管水利建設(shè)的副市長明某應(yīng)為重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任者。

　　在量紀(jì)上，直接責(zé)任、主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任呈自重向輕的遞減趨勢。李某、馬某的量紀(jì)應(yīng)當(dāng)最重，章某次之，田某、明某最輕。

　　問責(zé)程序中的責(zé)任區(qū)分

　　案例二中，該省國資委黨組以問責(zé)程序追究相關(guān)人員的責(zé)任，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《問責(zé)條例》分清責(zé)任。《問責(zé)條例》實(shí)行“捆綁式”問責(zé)，第五條規(guī)定，“問責(zé)應(yīng)當(dāng)分清責(zé)任。黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子在職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)有全面領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人和直接主管的班子成員承擔(dān)主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，參與決策和工作的班子其他成員承擔(dān)重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”。

　　其中，“全面領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”強(qiáng)調(diào)，領(lǐng)導(dǎo)班子應(yīng)當(dāng)對(duì)本地區(qū)本部門所有工作都負(fù)責(zé)，無所不包，不管哪個(gè)方面出現(xiàn)了該問責(zé)的情形，領(lǐng)導(dǎo)班子都要承擔(dān)責(zé)任。這就把責(zé)任緊緊壓在了每個(gè)班子成員身上。“主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”強(qiáng)調(diào)，領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人和直接主管的班子成員共同承擔(dān)主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，將一把手和直接主管的班子成員“捆綁”在一起，只要啟動(dòng)了問責(zé)程序，一把手必然難辭其咎，突出了一把手在管黨治黨中的主體責(zé)任。“重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”強(qiáng)調(diào)，出現(xiàn)問責(zé)情形后，不僅是一把手和分管領(lǐng)導(dǎo)，其他對(duì)被問責(zé)事項(xiàng)知情參與同時(shí)沒有提出反對(duì)意見沒有向上級(jí)黨組織反映報(bào)告的，要負(fù)重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

　　在現(xiàn)實(shí)執(zhí)行中，應(yīng)當(dāng)合理平衡不同責(zé)任人的處理檔次。對(duì)分管領(lǐng)導(dǎo)的處理應(yīng)當(dāng)是最重的，其次是領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人。而對(duì)班子其他成員的處理一般是最輕的。對(duì)于及時(shí)提出不同意見或及時(shí)向上級(jí)反映的班子成員，一般應(yīng)免于問責(zé)。

　　案例二中，S集團(tuán)黨組織軟弱渙散，隨意揮霍國有資產(chǎn)，造成重大損失。其中，葛某和鄭某作為直接責(zé)任者，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《黨紀(jì)處分條例》相應(yīng)條例追究黨紀(jì)責(zé)任，如果涉嫌違法，應(yīng)根據(jù)紀(jì)法銜接條款處理。按照《問責(zé)條例》規(guī)定，楊某作為領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人、柯某作為直接主管的班子成員，兩人共同承擔(dān)主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。出席會(huì)議的6名黨組成員應(yīng)承擔(dān)重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

　　在問責(zé)檔次上，對(duì)柯某的處理應(yīng)當(dāng)最重，其次是楊某，對(duì)6名黨組成員的處理一般是最輕的。

　　問責(zé)程序與黨紀(jì)處分程序的區(qū)別

　　第一，對(duì)象不同。問責(zé)的對(duì)象是各級(jí)黨委（黨組）、黨的工作部門及其領(lǐng)導(dǎo)成員，各級(jí)紀(jì)委（紀(jì)檢組）及其領(lǐng)導(dǎo)成員，重點(diǎn)是主要負(fù)責(zé)人。問責(zé)的對(duì)象不包括黨支部和非領(lǐng)導(dǎo)干部。而紀(jì)律處分對(duì)象包括所有黨組織和黨員。

　　第二，主體不同。問責(zé)的主體包括黨委（黨組）、紀(jì)委（紀(jì)檢組）和黨的工作部門。但黨的工作部門沒有紀(jì)律處分的權(quán)力。

　　第三，情形不同。問責(zé)是一項(xiàng)很嚴(yán)肅的工作，必須是造成一定的嚴(yán)重后果。而紀(jì)律處分根據(jù)黨員錯(cuò)誤性質(zhì)和情節(jié)輕重，給以警告直至開除黨籍處分。

　　第四，責(zé)任劃分不同。問責(zé)條例實(shí)行“捆綁式”問責(zé)，班子成員人人有份，領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人和直接主管的班子成員共同承擔(dān)主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。而黨紀(jì)處分條例中的主要責(zé)任者主要是直接主管的班子成員，不包括一把手。

　　第五，方式不同。對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)干部的問責(zé)方式包括通報(bào)、誡勉、組織調(diào)整或者組織處理、紀(jì)律處分等四類。《問責(zé)條例》中列舉的問責(zé)方式具體規(guī)定在《黨紀(jì)處分條例》等相關(guān)條規(guī)之中的。所以，《問責(zé)條例》是不能單獨(dú)適用的，必須結(jié)合《黨紀(jì)處分條例》等其他黨內(nèi)法規(guī)對(duì)問責(zé)對(duì)象進(jìn)行相應(yīng)的處理。